这部法律，为何实施7年就开始修正？

《慈善法》调整未完待续

中国新闻周刊新闻记者/周奇峰

多见2023.11.6总第1115期《中国新闻周刊》杂志期刊

10月24日，十四届全国人大常务委员会第六次会议在北京谢幕，会议对《慈善法(修正草案)》(以下简称“修正草案”)展开了决议。在谢幕发言时，全国人大常务委员会人大委员长赵乐际表明，“要好好科学研究审议意见，进一步把议案修订完善好。”

《慈善法》自2016年9月1日正式实施，是中国公益慈善行业第一部基本性、综合型法律法规。修正草案在规范慈善机构个人行为、健全公开募捐规章制度、加强公益慈善推动对策、加强组织领导和指导管理方面有新改动。特别是在在规范本人寻求帮助和行为层面，备受瞩目。

这部法律因何执行仅7年就开始修法？中国社会保障学会公益慈善分会副会长、北京清华大学公共管理学院专家教授邓国胜告知《中国新闻周刊》，一是各界人士意识到了，发展好公益慈善对深入开展实现共同富裕、完成第三次分配，提高政府治理能力待会起到至关重要的作用；二是《慈善法》实施以来，遇到了一些实际问题和挑战。

现在对修正草案共识程度不高，在各个方面还存在分歧。在这样的背景下，此次调整格外小心。”邓国胜表示。

因何从“修定”改成“调整”？

对《慈善法》修改方案早已有眉目。

2020年4月，《全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》颁布，为充分发挥公益慈善在面对突发公共卫生事件中的重要性，《慈善法》位列其中。该工作规划要求“融合疫情防控和完善公共卫生服务应急体系，进行进一步分析，经研究论证，必须又切实可行的，采取多种形式，切合实际进行调整，适度分配决议”。

同一年7月，全国人大常务委员会运行《慈善法》监督检查和《慈善法》执行情况评价工作。执法检查报告强调，因为发展趋势晚、基础薄弱、经营规模小是各个方面缘故，现阶段还存在一些问题。

包含新冠疫情显现出应急处置机制、信息公示、志愿者服务、普法宣传等一系列问题；推动对策执行不到位不到位；慈善机构发展趋势不平衡不充分；管控不足与监管过多共存；互联网技术衍生出来的公益慈善挑战。报告提出，应以处理趋势下的新问题为主线，促进相关法律法规修订完善。

依据新华社发布的《全国人民代表大会常务委员会工作报告(摘要)》，2022年全国人大常务委员会预分配决议40件法律案，改动《慈善法》被确定纳入在其中。

现行标准《慈善法》共12章112条。在2022年，《慈善法(修订草案)》(通称“修订草案”)的拟定环节中，人大常委会社会发展建设局征求消化吸收多方面意见和建议后，通过9次重新编辑形成一见刊，新增加1章21条、改动47条，共13章133条。

上年12月30日，修订草案经十三届全国人大常委会第三十八次会议第一次讨论后公开征求意见。而在今年10月20日，人大常委会宪法监督委员会副主任委员徐辉向政协常委会通报了修订草案改动状况。本次决议，宪法监督联合会依据各个方面建议对法律修改形式进行调节，没有采用修定方法对现行标准《慈善法》改动，而是采用调整方法。

这部法律改动方法，因何从“修定”变成“调整”？

邓国胜告知《中国新闻周刊》，修定是对于法律法规进行全方位改动，调整只对局部或某些条文进行调整。《慈善法》执行的时间并不长，一些委员会觉得还没必要开展维修。

全国人大常务委员会委员会张建军在分类决议时表示，从多年来的实践活动看，政协常委会针对交流会申请的法律法规一般以调整形式进行一部分填补改动；个别情况下针对实施20年以上法律法规，政协常委会才会考虑结合实际情况转变进行修订。

全国人大常务委员会委员会许安标在分类决议时指出，修法目的是健全突发事件时的公益慈善、捐款、支助、服务项目等措施，自然对于公益慈善行业出现的一些新动向新的问题，汇总社会经验，进行必要改动也可以的，可是要提高改动的目的性、主导性，有什么情况就解决什么问题，因此把《慈善法》修改范畴进行必要的限缩是正确的。

张建军还提到，《慈善法》实施至今，在实践中没有出现问题。法律法规实施过程中遇到或提出的一些实际问题，有一些主要是因为法律法规宣传力度不够、配套规定不完善、行政执法不统一不合规或其他原因的，必须进一步加强法律实施；有一些尚缺乏理论基础和社会经验，必须在更加充分的实践探索和理论总结的前提下进一步深入了解。

10月22日，十四届全国人大常务委员会第六次会议分类决议修正草案，共28条。

如何规范本人寻求帮助和互联网平台？

近些年，在遇到大病等状况造成经济发展无力承担后，不少人选择寻求帮助一些公益平台，并由此获利。

据北京师范中国公益研究院、海南省亚洲地区公益性研究所联合举办的《个人大病求助互联网平台研究报告(2022)》表明，据统计，2014年9月至2021年底，已超500人次大病人通过自身大病求助信息服务网站发布求助信息，超出20亿人根据包含轻松筹等在内的大病求助服务平台捐赠资金，筹钱规模达到800亿人民币。

但是，极少数寻求帮助人靠一些不实信息筹钱，同样在透现着人民的善意。轻松筹曾公布这样一个案子，2021年10月到11月，王某在互联网上谎称自己是直肠癌中后期病人，伪造了广东中山某院的检查报告上传到服务平台，欲筹钱30万余元，具体筹得捐款515元。平台审核工作人员知道后报案。最后，王某因诈骗被判有期徒刑2年，处罚5000元。

在这样的背景下，对于个人寻求帮助和互联网平台加强规范，变成修正草案中最受欢迎的聚焦点。修正草案回答了此关心，确立本人因疾病或其他原因造成家庭条件困难，向社会发布求助信息的，寻求帮助人与信息发布平台人需对数据真实性承担，本人寻求帮助网络服务平台应承担信息内容检查责任。

“成功将本人寻求帮助行为和互联网平台列入《慈善法》标准，并授权主管机构制定相关现行政策。其实是对实际情况的重视，都是对中国人根据怜悯之心救急难、协助特殊受益人的公益慈善违法行为的法律认同，弥补了法律空缺。”全国人大常务委员会委员会、中国社会保障学会会生郑功成老师在决议修正草案还称。

值得关注的是，许多分析认为，公益慈善是一种公益性的利他行为，而个人寻求帮助是一种自救行为，没有“利他性”，因而是否应该将这种做法纳入《慈善法》存在分歧。

一位曾担任三届全国人民代表、并参加《慈善法》制定工作的受访者认为，本人寻求帮助应当归入国务院令出台的《社会救助暂行办法》，“本人寻求帮助和公益慈善是两个概念，把它放入《慈善法》，是对于两回事的搞混”。

北京致诚律师事务所律师王延斌曾是专家学者对国家民政部《社会组织登记管理条例》明确提出立法建议，并参加《慈善法》监督检查等相关工作。

王延斌告知《中国新闻周刊》，本人寻求帮助并非互联网技术爱心慈善领域内的个人行为，前面一种是为了帮助实际本人的，而爱心慈善目地是为了帮助特定主体的广大群众人群。“但是个人寻求帮助行业的确也要进一步规范。因而，修正草案把个人寻求帮助的规范性规定指出来，是具有积极意义的。”

邓国胜也告知《中国新闻周刊》，由于自己的寻求帮助方式复杂多变，标准难度大，社会上都没有达成共识，许多专家指出对特定本人寻求帮助的援助并不属于公益慈善个人行为。在这样的背景下，现行标准《慈善法》里没有针对个人寻求帮助层面做出规定。但与此同时，不断曝出本人寻求帮助和互联网平台有关的分歧事情，所以今天在修正草案中，将自身寻求帮助和互联网平台都纳入了慈善法规范化的范围，等同于增加了《慈善法》规范化的范畴，更是对社会关切的一种回复。

以及见解称，互联网平台并没有处罚权，因此对寻求帮助信息真实性进行查验也会存在一定难度系数。对于此事，王延斌表示，在实践中咨询者往往会因为诊疗有关问题开展寻求帮助，互联网平台是可以用医院病史和成本票据等，对咨询者窘境信息真实性给予证明的。因而互联网平台只要做到核查工作，咨询者靠捏造事实骗领寻求帮助款的可能性是相对较低的。

关于非法咨询者怎样惩处，他指出，根据法律规定，行骗3000元到1万元以上就能达到入罪标准。许多骗领寻求帮助款侵权人合乎诈骗罪的金额规范，事实上具有了诈骗罪的特点。

王延斌还建议，修正草案可以进一步要求，对骗领寻求帮助款本人，在同时要求退还寻求帮助款与此同时，还可视性情节恶劣水平依照骗领寻求帮助款额度一倍以上五倍下列给与处罚。与此同时，国家相关部门也可采用个人信用记录的方式，对相关责任人的失信者状况予以公示，做到信用惩戒效果。那样有利于提升对此类工作人员的震撼力，减少相近诈骗事件发生率。

他就觉得，修正草案能够要求，本人咨询者要通过广播、电视机、书报刊、互联网等新闻媒体属实公布本身可支配收入的财产状况。“为咨询者设定法律规定信息披露义务，还可以在寻求帮助通道形成一定的挑选，减少本人寻求帮助不实信息的总数。这类法律权利也在一定程度上遏制了本人求助平台为追求总流量，过多减少申请门槛，将一些原本不用寻求帮助的病人列入网络求助的范围。”

在自己的寻求帮助个人行为以外，修正草案还对完善通过网络公开募捐主题活动作出了规定。国家民政部相关数据显示，通过网络捐款的款项近些年每一年年增长率都超过20%。

修正草案明确指出，慈善机构通过网络进行公开募捐的，必须在经国家民政指定互联网技术公开募捐综合服务平台开展，并能同时则在开启的网络平台开展。与此同时，修正草案要求，互联网技术公开募捐综合服务平台不按规定不得拒绝为具有公开募捐资质的慈善机构提供帮助，不可向收费标准，禁止在公开募捐信息内容网页页面插进的校园广告与商业活动链接。

“电子信息化的当下，不要让互联网技术公开募捐综合服务平台用公益性信息内容为商业活动引流，披上公益性外套完成背后的商业目的，务必对网络公开募捐工作进行制度性，用法律保护互联网技术公益慈善的公益型。”北京师范民生事业研究中心主任谢琼说。

全国人民代表胡小青在分类决议时表示，建议尽快制订网络众筹平台的相关标准，执行准入条件和退出行政许可事项，完善对应的规范管理制度和奖罚制度，并把它入法。例如创建民政部门、公安机关、医院门诊、金融业、互联网单位的一致融洽审核制度，面向社会寻求帮助的病例信息内容可以由医论方参加审批，寻求帮助人家中(经济情况)由公安机关、金融市场部等参与审批。

对税收优惠政策等仍存在异议

本次修法时，如何通过税收优惠政策对策鼓励捐助也是一个探讨热门话题。在法律层面，在我国对公司的公益型捐助有一系列税收政策。现行标准《企业所得税法》要求，公司所发生的公益性捐赠开支，在年度利润总额12%之内的一部分，准许在计算应纳税所得额时扣减。超出年度利润总额12%的那一部分，批准结转成本之后三年内在计算应纳税所得额时扣减，这使得企业捐赠税前扣除信用额度从理论上能够达到48%。

但目前来看，我国的法律对个人捐款等方面的税收政策相对落后。郑功成表明，大部分我国公益慈善鼓励的主要对象全是个人捐赠，现行政策数据信号更激励企业捐款，这类重公司轻个人舍本逐末的税收激励与公益事业的根本要求明显是相悖的。

他建议，在《慈善法》调整时，对个人捐赠采用相近企业捐赠税收政策的解释，容许结转成本二或三年，为此传出恰当信号。邓国胜也觉得，本人慈善捐助花费的结转成本至少应该享受公司同样待遇，否则会造成不合理。

与个人捐赠缺乏税收优惠政策内容对比，修正草案确立提升股权并购基金依规享受税收优惠的相关规定。

邓国胜称，《慈善法》出台后，许多专家学者开朗预估在我国股权并购基金的资产经营规模会暴增到1000亿美元以上，但今天才数十亿元，主要原因之一是《慈善法》未提及股权并购基金减免税费等举措，“一些股权并购基金受托人觉得，捐自己的财产做股权并购基金，却无法享受税收优惠政策，因此没动力做”。

修正草案中未提及有关税收优惠政策幅度，但提及国家对于公益慈善执行税收政策，具体措施由省级民政部门、财政局、税收等相关部门制订。

全国人大常务委员会委员会郭树清在分类决议时表示，公益捐赠应给予各种优惠，包含税款层面特惠，但现在要求不系统。他建议，要进一步便捷税收政策，尤其需要关注非货币资产慈善捐助的税务问题。

除开税收优惠政策上存在的分歧，修正草案中还有多个具体内容还需探讨。

近些年，全国多地洪涝灾害高发，社会发展紧急力量在紧急救援与复建中发挥了重要作用，但也暴露出一部分社会发展救援队伍参加体制不完善问题。

于今年8月30日举办的“京津冀地区大雨中的社会里紧急能量”公益性论坛上，中国基金会学术研讨会副秘书长谭红波表示，社会救援的协同配合要功在平常，“不可以灾难来啦，眉毛胡子一把抓，四处寻找网络资源找伙伴，互相指责，你(一线机构)觉得我(慈善基金会)不明白紧急救援，我(慈善基金会)说我(一线机构)在项目申报管理方面经验不足。协同配合关联应当在平时的就建立起”。

对于实际中遇到的问题，修正草案新增加紧急公益慈善专章，其中规定，为了应对特别重大、突发公共事件进行公开募捐的，应当立即拨款或使用募得款物，在应急管理与紧急救援环节至少每五日公布一次募得款物的接受、分派、应用情况。

邓国胜告知《中国新闻周刊》，以上信息公开的相关规定，目的在于信息内容更加透明。但是对慈善机构来讲，经常披露信息也会增加自己的工作成本费，而且有的规定不足具体，例如相近抗灾救灾活动经常要数年有余，相对应物资供应也不能在五天内用了，对这种情况下的款物分派、应用情况就不可以作出这一规定。

谢琼接受媒体采访时表示，抢险救援中，社会发展紧急能量应该将更多的资源与精力放进紧急救援上，五日一发布信息的要求或是过于苛刻，会影响到紧急能量的作用发挥。

除此之外，修正草案要求，慈善机构没有按照公益慈善服务宗旨举办活动，侵吞、侵吞、截流或是侵吞公益慈善财产，由民政责令改正；逾期不改正的，责令限期改正终止主题活动并落实整改；如果情节严重，注销机动车登记证并予以公告。

全国人大常务委员会委员会安踏觉得，此条要求提到的违反规定情况社会危害比较大，但仅明确了“责令改正”非处罚方式，没法给与应该有惩罚；情节恶劣给与偏重惩罚时，又要具有“逾期未纠正”的前提条件。他建议对法律依据条文统一进行整理，依照过罚相当标准，依据违法违规行为的主观恶性给予适当的处罚方式，避免惩罚畸轻或是畸重，与此同时，留意与刑诉法及有关行政工作法律法规相连接。

此外，全国人大常务委员会委员会鲜铁可提议进一步加强对慈善工作严格监管。例如，现行标准《慈善法》要求，慈善机构明确公益慈善收益人，理应坚持公开、公平公正、公正的原则，不可特定慈善机构管理者的利益相关人做为收益人。他建议进一步明确不可特定慈善机构管理者的利益相关人或是捐赠者的利益相关人做为收益人，并增加相应的法律责任。他就提议，进一步增加对相关负责人职业类型严令禁止的相关规定，确立违反法律规定的工作人员无法再创立慈善机构或是无法再当慈善机构负责人。

《中国新闻周刊》2023年第41期

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